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实务者言|地面公交具体应当如何改革

发布时间::2023-10-20
交通运输部等九部门近日联合印发《关于推进城市公共交通健康可持续发展的若干意见》,提出将从落实运营补贴补偿政策、完善机制、加强规划和用地保障、改善设施条件等方面,化解城市公交经营困境。
说到底,城市公交本身具有规模经济的特征,需要赢得更多乘客,自身才能够可持续运转。过去多年来,随着城市的建设和扩张,客观上,作为必需的托底公共服务,公交线网延伸越来越广,其单线客流愈发,效率也越来越低。而轨道交通、共享两轮等出行方式,也与地面公交形成一定竞争。在通勤高峰期,如果缺乏专用道,公交车也会堵在路上,乘客无法准时到达目的地。种种因素影响下,公交运营变得更为依赖财政补贴,没有面向市场做出改革的动力。
公益并不意味着必须牺牲效率,相反更要用好每一点公共资源,让更多人能够便利且低碳出行。城市公交既要应对财政资源的减少,又要保证既有服务的延续,还要应对城市发展的新要求。当下,各个城市有怎样不同的情况,又可以根据自身情况施策?
近日,在深圳召开的第九届公交都市发展论坛上,来自交通运输主管部门、公交企业、客车制造企业、智能交通企业以及科研院校等单位的人士,一一分享了自己的看法。在此,我们选取来自不同城市、具有代表性的一些声音。期望能够回应当下公交面临的实际问题。

上海清晨,路上的公交车。澎湃新闻记者 周平浪 图
“衡量公交服务的标准,就是你敢不敢坐公交去上班。”
在深圳,地铁不及公交覆盖率的1/10,但客流却反超地面公交。这是深圳市都市交通规划设计研究院院长薛博留意到的数据。他指出,深圳约有940条线路、1.5万辆大巴,平均一条线路16台车;相比之下,地铁15条线路、55节车,平均一条线有50台地铁。没有服务强度的覆盖率,往往是无效服务。地铁网络的简单易记和高频发车,足以吸引乘客。也就是说,乘客不愿在一团毛线球一般的地面公交网络中耽误时间和迷失方向,希望没有红绿灯和路阻,能够精准周转。
薛博认为,当下线路的规划模式本身,就是增加重复系数的根源,通道上的大量运力没有转化为高频服务。另一面,公交服务不断向末梢渗透,希望提高客流收集能力。但在支线层面,低密度、低强度必然带来低频次,也就是配车少、客流少,出行速度慢。这又进一步失去用户。
用户需要的是速度和准点。薛博指出,车速应在服务质量考核中处于一票否决的先决地位。在诸多地方的政府考核中,车速指标占比不高。这就造成政府和群众印象差,但考核分数不低的现象。与之对应,公交要吸引客流,需要在配车、排班、到站管理、宣传营销等方面,贯通起来考虑,即从过去的线路规划,转向全过程咨询。
“过去做增量、促发展的模式难以为继,提高资源投入的有效性迫在眉睫。”薛博表示。
公交的现状也与城市空间的演化以及人口结构的变化有关。北京市城市规划设计研究院交通规划所主任工程师魏贺说道,自2015年之后,北京的人口红利缩减,城市就提出要减量提质发展。近年来公共交通客运量一直在下降,而面对少子化、老龄化和城市更新,客流会越发缩减。其核心问题在于,不能再用增量的思维去做存量的地区。
魏贺指出,北京公交场站的问题比较严重。比如,城市中心地区的场站,车次是连远郊的大线,这意味着,公交车需要先空跑到远郊,再把人运进城市内部。北京的公交补贴额度也比其他特大城市高。因此,北京也准备提出降本增效的方案。
魏贺认为,公交考核要从需求端出发,认真从乘客的角度去梳理管理细节,必然可以创建一个大多数人都满意的公共交通体系。另外,轨道交通不是的,此前很多地方的轨道建设无法回本,后面许多城市仍然需要依靠地面公交。虽然针对当下的公交困境,需要呼吁政府进行短期补贴,但如何真正解决之后的问题,才是值得深入研究的
当然,公共服务需要政府进行补贴,即便只有一元钱,也象征着服务提供者有对公共部门负责的义务。但要把补贴的方法运用好,非要进行精细化的制度设计不可。

上海,公交车经过外滩。澎湃新闻记者 周平浪 图
上海城市交通设计院副院长俞雪雷,回顾了上世纪90年代上海公交的改革。上海公交1996年元旦取消月票,本以为可以赚钱,但客流量从1400多万人次跌到600多万人次,票款收入断崖式下跌。这是因为,月票原先是通过企事业单位卖给员工,相当于培养了通勤出行习惯。而取消月票之后,原本要乘一两站的人就走路,要乘五六站的改骑自行车。由此,俞雪雷提出,在改革的时候,需要做好判断,当下公交客流之中,到底多少是真实的需求,多少是低价带来的需求。
不过,企业活力还是被激发了出来。俞雪雷说到,公交车原先是甩客,从此开始等客抢客。另外,当时还引入了两台空调车,把票价定成2元,即便比普通的5角票价高出3倍,也仍有很多人愿意选择乘坐。归根结底,能不能可持续运转,取决于提供怎样的服务
可想的办法还有很多。俞雪雷提到,上世纪80年代,上海倡导社会办公交时,相比新设立的企业,老国企有很大包袱,许多人员需要分流、转岗。因此,上海把出租车的经营额度给到公交公司,可以把富余的驾驶员分出来开出租车,当时出租车的岗位也很有吸引力。
当下,俞雪雷认为,需要正视小汽车的使用群体的声量更高的现实。他举例说到,比如,如果增加公交优先专用道,交警就会提出反对,因为他们是要直面被堵在路上的小汽车司机的人。那么,能否将确保公交车通行作为交警的考核项目?这恐怕也很难做到。
但公交是城市运行的底线保障。比如,地铁故障时,需要调动公交进行人流疏散。这类任务还有很多。由此,公交改革需要多部门共同考虑。俞雪雷提出,地面公交需要确保具备走廊,并在与其他交通方式连接成一张网的前提下,达成基本保障,可进可退,其架构是以主干线结合去向就医、就学等目的地的需求。
“整个公交的形势非常严峻。从全国的单位里程客运量数字来看,公交平均每只运了1.46个人。”广州市交通运输局公共交通处处长苏奎指出,其中不同城市公交服务规模差异很大,即使中心城市之间也有不同情况:北上广深的公交里程规模仍然不低,达到了十亿左右,而其他不少中心城市的年客运里程还不到一亿;从运营效率看,特殊的地理状态有不同的城市客运结构,比如贵阳和重庆是山城,效率相对比较高有些中心城市,一台车只运了100人左右,和一台出租车差不了多少
苏奎认为,宏观上公交都市的战略,和微观上市民个性化交通服务的需求,其紧张关系还将持续增强。比如,电动两轮车极受欢迎,在小城市不用等公交就可借此完成全部出行,而在大城市可以借此超越拥堵的汽车。这也对公交构成非常大的挑战。
公交概念还需追本溯源。苏奎说到,公交实际起源于市场,是一种商业行为。初是法国一户商家为了自家的生意,希望吸引更多人到达,开辟了到达此地的班车路线。而后,该商家发现,人们坐上车并不是为了来店里消费,而是对坐车本身有需求,于是便转向专门提供这种交通服务。这就是公交服务的起源。而公交(bus)概念的来源有很大的偶然性,拉丁语原意是“向所有人开放的服务”,另一方面也指“负载多人乘坐”,非常值得注意的是,多人指的是超过两个人以上。它的诞生与延续,背后正是效率支撑,即降低设施的成本,并提供劳动生产力效率优势
由此,苏奎强调,公交优先,需要确保其效率优先。如果没有效率,公交谈不上所谓道德优势。对于需要兜底保障的服务功能,同样需要研究如何更有效率地保障出行。苏奎认为,凡是没有效率的公交,就不能算真正的公共交通,而只是政府提供的一种公共服务。如今公交已不可能追求效率,需要兼顾相对效率,凡是比个体交通有更率的公共运输,都是公共交通。
苏奎举出,国际上也有这种趋势,美国很多地方的公共交通机构与网约车平台公司合作,提供一的公共交通服务,或为特定人群提供保障公交服务,显著降低公交运行成本,提高其效率。
苏奎设想,未来公交应该是化的刚性供给,加上社会化市场化的弹性供给。弹性供给是降低公交成本的必由之路。比如:客流比较大的线路可以是定线定点巡游模式;客流一般或较小的线路可以是巡游基本服务加预约补充服务;客流更小的路线采用社会化购买服务,通过弹性化的公交供给提高公交的运营效率。

上海松江,马路上有各种交通方式。澎湃新闻记者 周平浪 图
根本上,对于当下需要更新活化的城市而言,以往地产开发的逻辑已不再适用。交通与发展政策研究所(ITDP)东亚区代表刘岱宗也指出,哪怕是地铁系统,其边际效益也在大幅下降。即便是在京沪,每开一条新的地铁线,尽管仍能吸引新的客流,但其新增客流已远不如以前开通一线时的数量。由此,刘岱宗认为,面对这类情况,可以推出高质量的增值服务,尝试吸引乘客。
而放眼城市系统来看,做好出行的公共服务,就要通过规划设计运营等手段,让公共交通系统更能响应城市中人的机动性需求。刘岱宗指出,公交的服务质量,需要靠车速、准点率,以及站点的步行可达性来保障。
要响应这些需求,可能无法仅靠地面公交自身来完成。刘岱宗提出,一种有效的策略是形成二级服务市场,即MaaS(Mobility as a Service,“出行即服务”)把不同的出行服务打包在一起,可以通过市场化解决公交的困境。它也正是公交系统疫后重生的战略机遇。
以个MaaS系统——芬兰赫尔辛基的Whim为例,刘岱宗说到,这个包含公交(注:城际轨道、市郊铁路与高铁也在其中)、地铁、出租车、共享单车和电单车等出行方式的MaaS系统,虽然市场活跃率不算高,但财务是平衡的,依靠便利等优势,吸引到原本采取小汽车出行的人。其中,公交系统是不可或缺的核心,68%的订单与公交节点非常相关。Whim的用户使用公交系统的频率大概是每天2.15次,而整个赫尔辛基市平均为1.6次。即,使用MaaS服务的用户会更频繁地使用公共交通系统。一系列数据显示,把一次出行分为多段,自行车、公交系统一起把用户从小汽车那里争夺了过来。而当下上海的随申行也是值得关注的MaaS实践。
刘岱宗指出,搭建MaaS系统,就需要做好设计。这需要有清晰的战略,让利益相关方彼此能够协同合作。比如,是否搭建一个开放市场,或者是否让投资者多元化,这些问题需要考虑清楚。尤其关键的是,必须打通数据,才能让各方形成信任关系。而在此基础上,MaaS系统可以形成出行信用,获得投融资的可能性。比如,上市公司需要强制披露ESG,其中多项对应员工通勤、商务出行。另外,整合公交服务与商业,还可以有许多细挖的场景,并导入新的技术。比如,在日本一些地方,公交平峰期,小公交可以开到写字楼边,卖中餐和晚餐。在市场化模式下,这些服务场景都可以提供收入,有助于摆脱对政府补贴的依赖。

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